中国经济在向高水平发展的同时，区域产业布局也在重构，例如位于粤港澳大湾区的广州市。工业用地是产业高质量发展的基本要素之一，对与其有关规定法律法规的构造和改进具有重要意义。对此，需要首先通过演绎和归纳方法分别总结一般土地管理规范和特别工业用地规范，得出了由事前规划调控、事中供应调控和事后利用调控组成工业用地法律体系。接下来，则进一步以规划为先的视角讨论事前规划调控法律的法定性、经济性和协调性，并提出若干建议，为工业用地的法治化提供思路，完善工业用地法律体系和规划法治。
中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出要推动土地要素市场化配置……深化产业用地市场化配置改革。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》更指出要推动工业用地提容增效，推广新型产业用地模式。工业用地作为企业生产和经营的基础要素之一，如何建构以及优化其制度将影响企业经济发展乃至营商环境进程。工业用地制度是理论问题更是热点实践问题，为此本文选择分析、提炼和总结粤港澳大湾区的法治经验。
无论是定性或定量分析，工业用地这一要素在粤港澳大湾区的产业发展中的作为抓手的重要性不言而喻。定量分析上，根据威科先行法律信息库，以“工业用地”检索（仅标题）相关省级法律和法规的数量，发现福建省（111部）、浙江省（72部）、广东省（71部）位居前三，其中福建省的相关法律和法规中约71％（79部）是由厦门市出台，若将此异常值剔除后分析可知工业用地制度对于广东等我国工业大省的战略地位。定性分析研究同样指出粤港澳大湾区是最积极探索工业用地制度完善的地区之一，本文所引地区为例，广东省陆续出台《广东省土地要素市场化配置改革行动方案》《关于深化工业用地市场化配置改革若干措施》以及《广东省工业用地“标准地”供应工作指引（试行）》等文件，包括深圳市、广州市等在内的地级市也不断尝试“新型产业用地”“工业上楼”等创新实践。
工业用地法律散见于各类文件、规定中，而工业用地制度法治化的基础之一是若干制度的体系化，制度体系化一般又可以根据内容分为外部体系和内部体系。
工业用地制度的外部体系是相较于土地管理的一般规范和非工业用地的特别规范。相比土地管理的一般规范，以规划用途作为划分依据进行专业化规制，决定工业用地制度的法域定位是更偏向宏观调控规范，而非民商事或市场管理规范，宏观调控规范的规制性特点对于工业用地制度的深入理解适用尤为关键，后文将展开论述。相比非工业用地（比如商住用地等）的特别规范，以工业用途进行专业化管理，决定工业用地制度具有特殊的内部体系。
结合理论和实践，工业用地制度的（内部）体系可以分为：规划调控制度、供应调控制度（包括综合、模式、价格、程序等）、利用调控制度和其他调控制度四个部分（以下简称“工业用地法律体系”），前三个制度分别对应过程中的事前、事中、事后。
以演绎法研究工业用地法律体系是指从一般土地管理的规范体系中提炼工业用地法律体系。工业用地的基础法律是土地管理法，该法第4条第1款指出“国家实行土地用途管制制度。”。另外还有《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称“《实施条例》”）、《节约集约利用土地规定》等主要土地管理规范。上述三部法律和法规的框架可以提供工业用地制度体系借鉴吸收（见表1），其中三点值得注意：第一，我国基于计划经济的路径依赖，法律、行政法规和部门规章对于规划调控和供应调控制度的内容基本完备，其中更是将耕地保护规划单独成章，体现我国土地管理有重准入轻过程的历史调控特点。第二，我国法律和行政法规缺乏有关利用调控制度的章节，仅仅少数条款和部门规章提及，其中《节约集约利用土地规定》第六章的规定较为笼统，仍有待下位法完善，这一特点符合我国立法和实践趋势。第三，尽管工业用地制度以宏观调控法律为主但是仍有部门民商事或市场管理法律，例如土地管理法第二章涉及权属等规制制度基础。
工业用地制度多散见于各法律法规并呈现地方法律法规的数量大幅地多于中央的现象，以归纳方法将这些工业用地特别规范分类，也能论证本文所提工业用地法律体系的科学性。
以“工业用地”或“工业项目建设用地”命名的法律法规（包括规范性文件，见表1）：国级共有7部，分别是规划调控制度1部、供应综合制度1部、供应程序制度2部、供应价格制度3部；省级（以广东省为例）共有5部，分别是规划调控制度2部、供应综合制度2部、供应程序制度1部；市级（以广州市为例）共有8部，分别是供应模式制度1部、供应程序制度2部、利用调控制度4部、其他调控制度1部。
内容提及“工业用地”或“工业项目建设用地”但非以其命名的中央法律法规（不包括规范性文件）：法律、司法解释对工业用地未作出特别规范，行政法规仅《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对工业用地作出五十年土地使用权出让最高年限规定，部门规章（不包括部门其他文件）中《节约集约利用土地规定》提及6次（涉及规划调控的第15条和第26条、涉及供应模式的第23条、涉及供应价格的第24条和第37条）、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》提及1次（涉及供应程序）。
工业用地规划的外部一般规范层层递进，《实施条例》第2条确立我国土地管理的基本依据是国土空间规划，土地管理法第四条确立我国实行土地用途管制制度，《实施条例》第十五条要求落实建设用地标准控制制度。工业用地作为用途管制的一类型是国土空间规划的有机组成部分。简言之，工业用地规划调控法律主要由两部分组成，分别是工业用地用途管制制度和工业项目建设用地控制指标制度，前者决定工业用地数量，后者决定工业用地质量。实务上，规制者通常应先确立一块土地属于工业用地用途，才能基于节约集约等等考量因素设定工业项目建设用地控制指标，后者指标调控也会影响前者用途调控。在工业用地规划法治“一前一后”调控制度中应当保持规划的法定性、经济性和协调性。
规划法是宏观调控法的重要组成部分，将规划法同规划区别开来可以起到立法上法定性和政策性的平衡、执法上稳定性减少随意性。2011年起，我国中央政府即将具有统筹地位的发展规划法的制定提上日程，2023年十四届全国人大常委会更是将《国家发展规划法》《国土空间规划法》纳入立法规划。从立法效率和发展进程考量，规划法的制定可“从局部到统筹”，国土空间规划是规划法治在土地管理领域的局部应用，所以时间维度上不用过多纠结究竟是统筹性的《国家发展规划法》优先还是局部性的具体领域规划法先制定的问题。不过，从短期来看，规划形式法定性他基本判断是将规划程序和实体制度上升到法律位阶，而随着我国土地管理理念和技术进步，在相关领域的立法上应当是行政法规基于法律制定而非领先法律制定，以下从宏观和微观两视角展开论述。
宏观来看，一般土地管理规范中的基本规划——国土空间规划已纳入土地管理法视野。尽管国土空间规划目前仅出现在《实施条例》而土地管理法仅列出土地利用总体规划，但是因为相比于2014年的修正版本的《实施条例》，2021年的修正版本已经采取最新理论观点，而2019年修正的土地管理法则尚未作出相应修正。理论上“国土空间规划”将替代“土地利用总体规划”，未来土地管理法也将同步修订同《实施条例》保持一致。
微观来看，特别工业用地规划规范组成之一的建设用地标准控制制度未上升到法律位阶，写入土地管理法，而是行政法规先于法律制定。特殊工业用地规划规范另外一组成——用途管制制度已由土地管理法确立。建设用地标准控制制度在《实施条例》第15条确立，工业项目建设用地是其组成部分之一并由部门规章《工业项目建设用地控制指标》（以下简称“《控制指标》”）和《节约集约利用土地规定》第15条确立，二者尚未上升至法律位阶。端看土地管理法可以发现第十六条提及建设用地总量控制制度，第52条则将建设用地控制指标视为建设项目可行性研究论证的权变考量因素，该法并未赋予特别工业用地规范足够的法定性。除以上基于规划法意义论证建设用地标准控制制度上升法律位阶必要性的理由外，用途管制制度和建设用地标准控制皆一定程度影响个体财产权的行使，由法律位阶进行确认和限制行政权的行使十分必要。未来，土地管理法的修订应当吸收行政法规和部门规章，将建设用地控制标准制度纳入其中。
工业用地制度作为调控工具之一，决定其应当遵循经济法的基本原理，即经济性。经济性要求工业用地规划等宏观调控法应当尊重市场的决定性地位，宏观调控法仅当市场失灵时才对后者起到补救作用，所以工业用地规划不得过分依赖指标使其过分僵化，滋生地方保护主义、不甚合理的壁垒等，进而不利于国家宏观调控目标的实现。
按照《控制指标》分类可以将指标分为规范性指标和推荐性指标，该分类一定程度上有助于规划的经济性。《控制指标》明列六类指标并允许两类例外情况：第一类，地方政府可以选择增加其他非表列的推荐性指标。《控制指标》中推荐性指标的类型采用“等”字的开放式列举，地方实践中也选择其他指标，例如广东省选择“研发经费投入强度”“区域修正系数”“产业布局”等其他标准。第二类，因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求确需突破《控制指标》的工业项目，地方各级自然资源主管部门要根据建设项目节地评价相关要求开展建设项目节地评价论证。规制者需要平衡工业用地规划一般和例外的关系，确保工业用地规划的经济性，平衡的核心在于营造公平的竞争环境，规制者可以从审批流程和权力主体两点把握。
审批流程上，控制指标应当在事前的规划调控阶段而非事中的供应调控阶段确定，这也呼应前文有关工业用地制度法域定位的观点：工业用地制度更偏向宏观调控法律，具有强烈经济法的规制性特点。工业用地的市场化配置是政策改革主要方向，若规制者允许供应调控阶段再行确定控制指标则便于地方政府为特定的、个别的市场主体“客制化”指标，且排除中小企业等其他主体公平竞争的机会。对此，自然资源部《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》（以下简称“《自然资发〔2022〕201号文》”）也注意到并强调“在确保土地市场公平公正公开的前提下”，在供应程序中“各地可将产业类型、生产技术、节能环保等产业准入要求纳入供地条件”。然而，该条缺陷在于仍并未区分规划调控阶段和供应调控阶段，仍存在双方寻租的风险。本文认为将供应调控阶段的产业准入要求进行标准化后纳入规划调控阶段规范，更利于形成公平的、中性的规划法治。
权力主体上，控制指标类型和阈值的设立、变更和废除应当由一定层级政府决定。中国工业用地普遍呈现低廉、同质不同价的现象，原因之一在于地方政府拥有差异调控的权利，进而影响、甚至扭曲市场价格机制，所以立法者应当对工业用地规划的权力主体进行限缩，以保证规划的经济性，免得给予部分地方政府短视近利的机会漏洞。现行的《控制指标》将控制指标的类型和阈值决定权下放到市级以上自然资源主管部门，符合“因地制宜”的基本调控政策，不过其仍存在两点可以商榷的空间：第一，控制指标的类型一般相对稳定，自然资源部等的上级可以适时上收类型的设立权力，由上级扩充推荐性指标，但同时也保持市级以上的下级自然资源主管部门选择推荐性指标的权力。第二，控制指标的阈值如果因《控制指标》所允许的例外情况需要变通，应当由有控制指标决定权的市级以上自然资源主管部门审批。《控制指标》在主体要求上并未明确该点，该规章仅要求地方各级自然资源主管部门在例外情况应当开展建设项目节地评价论证。自然资源部办公厅《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕14号）则将建设项目节地评价论证的权责单位定性为“法定审批权的自然资源主管部门”，对此各地理解不一：例如广州市，《广东省建设项目节地评价工作指引》虽然将市级以上项目所对应的论证工作交由同级自然资源主管部门，但并未明确县级自然资源主管部门审批职权的建设项目论证工作的权责主体，再依《广州市产业用地政策实施工作指引（2019年版）》第三十二条规定部分县（区）级可以依照地方性法规授予或市政府委托的审批权限办理。浙江省、江苏省等地更是直接，将论证工作下放到县级以上的自然资源主管部门，此举破坏工业用地规划调控经济性和法定性。
规划是一盘大棋，规划法就是要通过制度使棋子黑白分明、横纵交错有序，确保规划的简洁、平衡、协调。工业用地规划的协调要求工业用途管制制度以及工业项目建设用地控制制度间的协调，也要求两类制度的内部协调。以下仅以广州市为例，探讨工业用地规划调控协调性的改进空间。
工业用地规划法律的横是分类、纵是指标等权义配置，基于横纵判断是否符合法治要求。用途管制制度一般将工业用地分为四类：新型产业用地（M0）、一类工业用地（M1）、二类工业用地（M2）、三类工业用地（M3），主要分类依据是《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（以下简称“《分类指南》”）和《广州市新型产业用地（M0）准入退出实施指引（试行）》（以下简称“《市M0指引》”），设立指标等权义配置主要依据是《广州市提高工业用地利用效率实施办法》（以下简称“《穗府办规〔2022〕5号文》”）。工业项目建设用地控制制度一般根据行业将工业用地分类，主要分类依据是《国民经济行业分类目录》，设立指标等权义配置主要依据是《控制指标》《广东省工业用地“标准地”供应工作指引（试行）》（以下简称“《省工业用地指引》”）、《穗府办规〔2022〕5号文》、《广州市产业用地指南（2019年版）》（以下简称“《市产业用地指南》”）。
第一，工业用地规划的信息应当保持公开透明、统一标准。用地标准的法治化下，土地管理法即将随着《实施条例》作出相应修正，规划指标等应当比照法律和法规体系要求建设，做到公开化、标准化。规划的公开化指的是指标、指引等不仅仅是内部过程性文件，其涉及国土空间规划等公众参与，还涉及用地主体等个人利益，规划信息的公开是必然要求。然而目前《广东省建设项目节地评价工作指引》等工业用地规划文件仍未列入政府主动公开的范畴。规划的标准化指的是相应指标体系应当保持形式上的一致性，只有标准化后才得以作为工业用地规划其他方面协调的基础。然而实务中仍有缺憾：比如规划指标载体，国级是在《控制指标》，省级是在以“标准地”命名的省工作用地指引，市级则是在《穗府办规〔2022〕5号文》和《市产业用地指南》，载体间不具连贯性；再比如指标计量单位，同样是固定资产投入强度，国级计量单位使用公顷，省级使用亩，市级使用平方米。总的来说，国、省、市各级的工业用地规划调控的公开性、统一性还有待完善。
第二，各级工业用地规划应当保持协调、层层递进。虽然工业用地规划权责下放到市级自然资源主管部门，但同时应当注意：国级设定的规范性指标，省级和市级应当纳入和遵守；省级设定的指标，市级应当纳入和遵守。另外，现行法律允许省级和市级在规范性指标或者推荐性指标以外另选指标，不过理论上存在商榷余地（见第5页）。实践中，无论工业用地规划的指标类型还是阈值都存在上下级规划法矛盾的现象。类型方面（见表3）不难发现仅“容积率”和“固定资产投入强度”是逐级细化的。规范性指标中省级缺乏“建筑系数”以及“行政办公及生活服务设施用地所占比重”的设定，但国级和市级又有相关指标，省级应当适当考虑将其纳入。推荐性指标中，“土地税收”仅省级采纳，“土地产出率”仅市级采纳，市级应当适当考虑在省级“土地税收”指标的基础上细化市级指标。阈值方面，如建筑系数，国级的《控制指标》设立两档——40％和30％，市级的《穗府办规〔2022〕5号文》设立35％；再比如橡胶和塑料制品业的容积率下限，国级和省级分别制定最低标准0.9和1.2，市级却制定最低标准1.1。建筑系数和容积率都是规范性指标，显然下级（市级）不应低于上级（国级或省级）所设定的指标。
第三，用途管制制度和工业项目建设用地控制制度应当保持前后协调。前者决定性质，后者决定质量，二者采取不同的分类方法，但采取部分相同的指标。工业用地应当是先确定用途管制，再决定用地控制，用地控制应当是在用途管制的基础上，即由广至窄、由粗至细的过程。以广东省广州市为例，二类规划法律的衔接还有不足，举凡二类制度都设置容积率下限标准（见表4），用途管制制度的《穗府办规〔2022〕5号文》规定工业用地最低标准容积率下限是1.2，但是工业项目建设用地控制制度的《市产业用地指南》却又制定1.0更低标准的容积率下限。按照用地批地过程视角审视，前者是高标准，后者是低标准，制度前后矛盾、逆向发展。工业用地规划调控法律的两大制度设计应当更为协调，完善前后呼应关系。
中国经济在向高水平发展的同时，区域产业布局也在重构，例如位于粤港澳大湾区的广州市。工业用地是产业高质量发展的基本要素之一，对与其有关规定法律法规的构造和改进具有重要意义。对此，需要首先通过演绎和归纳方法分别总结一般土地管理规范和特别工业用地规范，得出了由事前规划调控、事中供应调控和事后利用调控组成工业用地法律体系。接下来，则进一步以规划为先的视角讨论事前规划调控法律的法定性、经济性和协调性，并提出若干建议，为工业用地的法治化提供思路，完善工业用地法律体系和规划法治。
中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出要推动土地要素市场化配置……深化产业用地市场化配置改革。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》更指出要推动工业用地提容增效，推广新型产业用地模式。工业用地作为企业生产和经营的基础要素之一，如何建构以及优化其制度将影响企业经济发展乃至营商环境进程。工业用地制度是理论问题更是热点实践问题，为此本文选择分析、提炼和总结粤港澳大湾区的法治经验。
无论是定性或定量分析，工业用地这一要素在粤港澳大湾区的产业发展中的作为抓手的重要性不言而喻。定量分析上，根据威科先行法律信息库，以“工业用地”检索（仅标题）相关省级法律和法规的数量，发现福建省（111部）、浙江省（72部）、广东省（71部）位居前三，其中福建省的相关法律和法规中约71％（79部）是由厦门市出台，若将此异常值剔除后分析可知工业用地制度对于广东等我国工业大省的战略地位。定性分析研究同样指出粤港澳大湾区是最积极探索工业用地制度完善的地区之一，本文所引地区为例，广东省陆续出台《广东省土地要素市场化配置改革行动方案》《关于深化工业用地市场化配置改革若干措施》以及《广东省工业用地“标准地”供应工作指引（试行）》等文件，包括深圳市、广州市等在内的地级市也不断尝试“新型产业用地”“工业上楼”等创新实践。
工业用地法律散见于各类文件、规定中，而工业用地制度法治化的基础之一是若干制度的体系化，制度体系化一般又可以根据内容分为外部体系和内部体系。
工业用地制度的外部体系是相较于土地管理的一般规范和非工业用地的特别规范。相比土地管理的一般规范，以规划用途作为划分依据进行专业化规制，决定工业用地制度的法域定位是更偏向宏观调控规范，而非民商事或市场管理规范，宏观调控规范的规制性特点对于工业用地制度的深入理解适用尤为关键，后文将展开论述。相比非工业用地（比如商住用地等）的特别规范，以工业用途进行专业化管理，决定工业用地制度具有特殊的内部体系。
结合理论和实践，工业用地制度的（内部）体系可以分为：规划调控制度、供应调控制度（包括综合、模式、价格、程序等）、利用调控制度和其他调控制度四个部分（以下简称“工业用地法律体系”），前三个制度分别对应过程中的事前、事中、事后。
以演绎法研究工业用地法律体系是指从一般土地管理的规范体系中提炼工业用地法律体系。工业用地的基础法律是土地管理法，该法第4条第1款指出“国家实行土地用途管制制度。”。另外还有《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称“《实施条例》”）、《节约集约利用土地规定》等主要土地管理规范。上述三部法律和法规的框架可以提供工业用地制度体系借鉴吸收（见表1），其中三点值得注意：第一，我国基于计划经济的路径依赖，法律、行政法规和部门规章对于规划调控和供应调控制度的内容基本完备，其中更是将耕地保护规划单独成章，体现我国土地管理有重准入轻过程的历史调控特点。第二，我国法律和行政法规缺乏有关利用调控制度的章节，仅仅少数条款和部门规章提及，其中《节约集约利用土地规定》第六章的规定较为笼统，仍有待下位法完善，这一特点符合我国立法和实践趋势。第三，尽管工业用地制度以宏观调控法律为主但是仍有部门民商事或市场管理法律，例如土地管理法第二章涉及权属等规制制度基础。
工业用地制度多散见于各法律法规并呈现地方法律法规的数量大幅地多于中央的现象，以归纳方法将这些工业用地特别规范分类，也能论证本文所提工业用地法律体系的科学性。
以“工业用地”或“工业项目建设用地”命名的法律法规（包括规范性文件，见表1）：国级共有7部，分别是规划调控制度1部、供应综合制度1部、供应程序制度2部、供应价格制度3部；省级（以广东省为例）共有5部，分别是规划调控制度2部、供应综合制度2部、供应程序制度1部；市级（以广州市为例）共有8部，分别是供应模式制度1部、供应程序制度2部、利用调控制度4部、其他调控制度1部。
内容提及“工业用地”或“工业项目建设用地”但非以其命名的中央法律法规（不包括规范性文件）：法律、司法解释对工业用地未作出特别规范，行政法规仅《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对工业用地作出五十年土地使用权出让最高年限规定，部门规章（不包括部门其他文件）中《节约集约利用土地规定》提及6次（涉及规划调控的第15条和第26条、涉及供应模式的第23条、涉及供应价格的第24条和第37条）、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》提及1次（涉及供应程序）。
工业用地规划的外部一般规范层层递进，《实施条例》第2条确立我国土地管理的基本依据是国土空间规划，土地管理法第四条确立我国实行土地用途管制制度，《实施条例》第十五条要求落实建设用地标准控制制度。工业用地作为用途管制的一类型是国土空间规划的有机组成部分。简言之，工业用地规划调控法律主要由两部分组成，分别是工业用地用途管制制度和工业项目建设用地控制指标制度，前者决定工业用地数量，后者决定工业用地质量。实务上，规制者通常应先确立一块土地属于工业用地用途，才能基于节约集约等等考量因素设定工业项目建设用地控制指标，后者指标调控也会影响前者用途调控。在工业用地规划法治“一前一后”调控制度中应当保持规划的法定性、经济性和协调性。
规划法是宏观调控法的重要组成部分，将规划法同规划区别开来可以起到立法上法定性和政策性的平衡、执法上稳定性减少随意性。2011年起，我国中央政府即将具有统筹地位的发展规划法的制定提上日程，2023年十四届全国人大常委会更是将《国家发展规划法》《国土空间规划法》纳入立法规划。从立法效率和发展进程考量，规划法的制定可“从局部到统筹”，国土空间规划是规划法治在土地管理领域的局部应用，所以时间维度上不用过多纠结究竟是统筹性的《国家发展规划法》优先还是局部性的具体领域规划法先制定的问题。不过，从短期来看，规划形式法定性他基本判断是将规划程序和实体制度上升到法律位阶，而随着我国土地管理理念和技术进步，在相关领域的立法上应当是行政法规基于法律制定而非领先法律制定，以下从宏观和微观两视角展开论述。
宏观来看，一般土地管理规范中的基本规划——国土空间规划已纳入土地管理法视野。尽管国土空间规划目前仅出现在《实施条例》而土地管理法仅列出土地利用总体规划，但是因为相比于2014年的修正版本的《实施条例》，2021年的修正版本已经采取最新理论观点，而2019年修正的土地管理法则尚未作出相应修正。理论上“国土空间规划”将替代“土地利用总体规划”，未来土地管理法也将同步修订同《实施条例》保持一致。
微观来看，特别工业用地规划规范组成之一的建设用地标准控制制度未上升到法律位阶，写入土地管理法，而是行政法规先于法律制定。特殊工业用地规划规范另外一组成——用途管制制度已由土地管理法确立。建设用地标准控制制度在《实施条例》第15条确立，工业项目建设用地是其组成部分之一并由部门规章《工业项目建设用地控制指标》（以下简称“《控制指标》”）和《节约集约利用土地规定》第15条确立，二者尚未上升至法律位阶。端看土地管理法可以发现第十六条提及建设用地总量控制制度，第52条则将建设用地控制指标视为建设项目可行性研究论证的权变考量因素，该法并未赋予特别工业用地规范足够的法定性。除以上基于规划法意义论证建设用地标准控制制度上升法律位阶必要性的理由外，用途管制制度和建设用地标准控制皆一定程度影响个体财产权的行使，由法律位阶进行确认和限制行政权的行使十分必要。未来，土地管理法的修订应当吸收行政法规和部门规章，将建设用地控制标准制度纳入其中。
工业用地制度作为调控工具之一，决定其应当遵循经济法的基本原理，即经济性。经济性要求工业用地规划等宏观调控法应当尊重市场的决定性地位，宏观调控法仅当市场失灵时才对后者起到补救作用，所以工业用地规划不得过分依赖指标使其过分僵化，滋生地方保护主义、不甚合理的壁垒等，进而不利于国家宏观调控目标的实现。
按照《控制指标》分类可以将指标分为规范性指标和推荐性指标，该分类一定程度上有助于规划的经济性。《控制指标》明列六类指标并允许两类例外情况：第一类，地方政府可以选择增加其他非表列的推荐性指标。《控制指标》中推荐性指标的类型采用“等”字的开放式列举，地方实践中也选择其他指标，例如广东省选择“研发经费投入强度”“区域修正系数”“产业布局”等其他标准。第二类，因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求确需突破《控制指标》的工业项目，地方各级自然资源主管部门要根据建设项目节地评价相关要求开展建设项目节地评价论证。规制者需要平衡工业用地规划一般和例外的关系，确保工业用地规划的经济性，平衡的核心在于营造公平的竞争环境，规制者可以从审批流程和权力主体两点把握。
审批流程上，控制指标应当在事前的规划调控阶段而非事中的供应调控阶段确定，这也呼应前文有关工业用地制度法域定位的观点：工业用地制度更偏向宏观调控法律，具有强烈经济法的规制性特点。工业用地的市场化配置是政策改革主要方向，若规制者允许供应调控阶段再行确定控制指标则便于地方政府为特定的、个别的市场主体“客制化”指标，且排除中小企业等其他主体公平竞争的机会。对此，自然资源部《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》（以下简称“《自然资发〔2022〕201号文》”）也注意到并强调“在确保土地市场公平公正公开的前提下”，在供应程序中“各地可将产业类型、生产技术、节能环保等产业准入要求纳入供地条件”。然而，该条缺陷在于仍并未区分规划调控阶段和供应调控阶段，仍存在双方寻租的风险。本文认为将供应调控阶段的产业准入要求进行标准化后纳入规划调控阶段规范，更利于形成公平的、中性的规划法治。
权力主体上，控制指标类型和阈值的设立、变更和废除应当由一定层级政府决定。中国工业用地普遍呈现低廉、同质不同价的现象，原因之一在于地方政府拥有差异调控的权利，进而影响、甚至扭曲市场价格机制，所以立法者应当对工业用地规划的权力主体进行限缩，以保证规划的经济性，免得给予部分地方政府短视近利的机会漏洞。现行的《控制指标》将控制指标的类型和阈值决定权下放到市级以上自然资源主管部门，符合“因地制宜”的基本调控政策，不过其仍存在两点可以商榷的空间：第一，控制指标的类型一般相对稳定，自然资源部等的上级可以适时上收类型的设立权力，由上级扩充推荐性指标，但同时也保持市级以上的下级自然资源主管部门选择推荐性指标的权力。第二，控制指标的阈值如果因《控制指标》所允许的例外情况需要变通，应当由有控制指标决定权的市级以上自然资源主管部门审批。《控制指标》在主体要求上并未明确该点，该规章仅要求地方各级自然资源主管部门在例外情况应当开展建设项目节地评价论证。自然资源部办公厅《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕14号）则将建设项目节地评价论证的权责单位定性为“法定审批权的自然资源主管部门”，对此各地理解不一：例如广州市，《广东省建设项目节地评价工作指引》虽然将市级以上项目所对应的论证工作交由同级自然资源主管部门，但并未明确县级自然资源主管部门审批职权的建设项目论证工作的权责主体，再依《广州市产业用地政策实施工作指引（2019年版）》第三十二条规定部分县（区）级可以依照地方性法规授予或市政府委托的审批权限办理。浙江省、江苏省等地更是直接，将论证工作下放到县级以上的自然资源主管部门，此举破坏工业用地规划调控经济性和法定性。
规划是一盘大棋，规划法就是要通过制度使棋子黑白分明、横纵交错有序，确保规划的简洁、平衡、协调。工业用地规划的协调要求工业用途管制制度以及工业项目建设用地控制制度间的协调，也要求两类制度的内部协调。以下仅以广州市为例，探讨工业用地规划调控协调性的改进空间。
工业用地规划法律的横是分类、纵是指标等权义配置，基于横纵判断是否符合法治要求。用途管制制度一般将工业用地分为四类：新型产业用地（M0）、一类工业用地（M1）、二类工业用地（M2）、三类工业用地（M3），主要分类依据是《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（以下简称“《分类指南》”）和《广州市新型产业用地（M0）准入退出实施指引（试行）》（以下简称“《市M0指引》”），设立指标等权义配置主要依据是《广州市提高工业用地利用效率实施办法》（以下简称“《穗府办规〔2022〕5号文》”）。工业项目建设用地控制制度一般根据行业将工业用地分类，主要分类依据是《国民经济行业分类目录》，设立指标等权义配置主要依据是《控制指标》《广东省工业用地“标准地”供应工作指引（试行）》（以下简称“《省工业用地指引》”）、《穗府办规〔2022〕5号文》、《广州市产业用地指南（2019年版）》（以下简称“《市产业用地指南》”）。
第一，工业用地规划的信息应当保持公开透明、统一标准。用地标准的法治化下，土地管理法即将随着《实施条例》作出相应修正，规划指标等应当比照法律和法规体系要求建设，做到公开化、标准化。规划的公开化指的是指标、指引等不仅仅是内部过程性文件，其涉及国土空间规划等公众参与，还涉及用地主体等个人利益，规划信息的公开是必然要求。然而目前《广东省建设项目节地评价工作指引》等工业用地规划文件仍未列入政府主动公开的范畴。规划的标准化指的是相应指标体系应当保持形式上的一致性，只有标准化后才得以作为工业用地规划其他方面协调的基础。然而实务中仍有缺憾：比如规划指标载体，国级是在《控制指标》，省级是在以“标准地”命名的省工作用地指引，市级则是在《穗府办规〔2022〕5号文》和《市产业用地指南》，载体间不具连贯性；再比如指标计量单位，同样是固定资产投入强度，国级计量单位使用公顷，省级使用亩，市级使用平方米。总的来说，国、省、市各级的工业用地规划调控的公开性、统一性还有待完善。
第二，各级工业用地规划应当保持协调、层层递进。虽然工业用地规划权责下放到市级自然资源主管部门，但同时应当注意：国级设定的规范性指标，省级和市级应当纳入和遵守；省级设定的指标，市级应当纳入和遵守。另外，现行法律允许省级和市级在规范性指标或者推荐性指标以外另选指标，不过理论上存在商榷余地（见第5页）。实践中，无论工业用地规划的指标类型还是阈值都存在上下级规划法矛盾的现象。类型方面（见表3）不难发现仅“容积率”和“固定资产投入强度”是逐级细化的。规范性指标中省级缺乏“建筑系数”以及“行政办公及生活服务设施用地所占比重”的设定，但国级和市级又有相关指标，省级应当适当考虑将其纳入。推荐性指标中，“土地税收”仅省级采纳，“土地产出率”仅市级采纳，市级应当适当考虑在省级“土地税收”指标的基础上细化市级指标。阈值方面，如建筑系数，国级的《控制指标》设立两档——40％和30％，市级的《穗府办规〔2022〕5号文》设立35％；再比如橡胶和塑料制品业的容积率下限，国级和省级分别制定最低标准0.9和1.2，市级却制定最低标准1.1。建筑系数和容积率都是规范性指标，显然下级（市级）不应低于上级（国级或省级）所设定的指标。
第三，用途管制制度和工业项目建设用地控制制度应当保持前后协调。前者决定性质，后者决定质量，二者采取不同的分类方法，但采取部分相同的指标。工业用地应当是先确定用途管制，再决定用地控制，用地控制应当是在用途管制的基础上，即由广至窄、由粗至细的过程。以广东省广州市为例，二类规划法律的衔接还有不足，举凡二类制度都设置容积率下限标准（见表4），用途管制制度的《穗府办规〔2022〕5号文》规定工业用地最低标准容积率下限是1.2，但是工业项目建设用地控制制度的《市产业用地指南》却又制定1.0更低标准的容积率下限。按照用地批地过程视角审视，前者是高标准，后者是低标准，制度前后矛盾、逆向发展。工业用地规划调控法律的两大制度设计应当更为协调，完善前后呼应关系。
