《广州市绣花式城市治理规定》是广州市人大常委会于2024年8月30日通过，经广东省人大常委会于2024年9月26日批准的广州市地方性法规。市人大、市政府对这个立法项目十分重视，广州市人大常委会城乡建设和环资委负责人在市人大常委会上作出的《关于广州市绣花式城市精细治理规定（草案）〉的说明》提到，立法的目的是为了构建绣花式城市精细治理制度体系，促进整体提升城市治理精细化、品质化水平。这个立法本意无可非议，就城市治理工作而言，法规文本所规定的要求、办法、措施也符合行政决策、执行、管理的一般规律。问题就在于但这些规定都不属于法律规范，不应当将该治理规定纳入地方立法的范畴。
本文不是从立法理论和实践方面对《广州市绣花式城市治理规定》（以下称《绣花式治理规定》）进行系统分析，只是对这个法规的内容和形式有没有法的本质特征进行一点思考。
按照我国现行的法律体系，法的渊源，即法源，最重要的包含法律、行政法规、地方性法规、规章（部门规章和地方政府规章）。地方性法规的立法主体是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，以及设区的市的人民代表大会及其常务委员会，《立法法》第八十条、第八十一条、第八十二条对于它们的立法权限作了具体规定，可见地方性法规属于法的范畴，它应当符合法的定义和法的本质特征。
按照通说，“法是由国家制定或认可的，以权利义务为主要内容的，由国家强制力保证实施的社会行为规范及其相应的规范性文件等的总称。”[1]。根据《监督法》规定，该定义中所指规范性文件不包括行政法规、规章以外的行政规范性文件。基于法的定义，法应当具有区别于其他概念的特征。“法的特征是法的本质的外化，是法与其他现象或事物的基本关系的表现”。“法的特征是法本身所固有的、确定的东西，不能由人们任意地编造或抹杀，主观地增加或减少”[2]。从精准把握法这一科学范畴，加深对法的本质的理解，正确认识法的价值，充分的发挥法的作用等需要出发，可以把法的基本特征概括为以下四点：
法是调整社会关系的行为规范；法是国家制定或认可的行为规范；法是规定权利和义务的社会规范；法是由国家强制力保证实施的社会规范。[3]
法的这些基本特征是它与其他各种道德规范、社团规范、技术规范、法人规章等规范性文件的本质区别，也是界定各类国家机关的各种公文是不是属于法的范畴的检验标准。因此，《绣花式治理规定》作为地方性法规，就一定要具有法的基本特征，否则就不属于法的范畴。
二、《广州市绣花式城市治理规定》的标题本身不具规范性，法规的内容又与标题不一致，导致这个治理规定不像是地方性法规，似乎只能是一个地方的工作部署
《绣花式治理规定》在形式结构上，除了标题外，法规条文共13条，不分章节，但按照其内在逻辑结构分析，总则、分则、附则的内容都实际存在，这与其他不分章节的地方法规、规章基本相似。
无论是法规、规章，或者行政规范性文件，文件的标题具有统领、规范、指引的作用，它不仅高度概括反映文件的实质性内容，而且对法律规范适用的范围、效力等级作出界定，文件的内容必须与标题相吻合。但《绣花式治理规定》的内容与标题明显脱节，标题未能发挥引领作用。
1.《绣花式治理规定》的标题使用“绣花式”这个词明显不当。“绣花式”这类词语从来源上看，是由比喻的修辞手法形成的，具有形象生动的意义特征，但是在表意上不具备法律语言要求的精确性。“绣花式”这个词在一般公文及工作部署、讲话、新闻报道中能够正常的使用，但在法律规范中出现明显不合适。
2.《绣花式治理规定》的内容与标题不一致。本人为了解地清清楚楚本法规标题《广州市绣花式城市治理规定》的内涵，专门请教了一位语言学教授，对其语法结构可以进行了分析。“绣花式城市治理规定”这个词组属于偏正结构，“城市治理”是中心语，是“正”，表示事物的核心意义，而“绣花式”是“偏”，是中心语的修饰语。但从《绣花式治理规定》总则、分则、附则的内容看，对“城市治理”这个重要的概念没有界定和详细阐释，而把重点放在修饰语“绣花式”的释义上，结果主次颠倒。
3.《绣花式治理规定》的内容没有必要，也不可能把调整的重点确定在城市治理上。该规定第二条称，本规定应调整城市规划、建设、管理、服务、安全、环境等领域和环节，落实精细化治理的理念和要求。从广州市人大常委会官网获提的资料看，自1996年以来，已制定上述各类地方性法规接近100部，如《广州市城市规划条例》《广州市历史背景和文化名城保护条例》《广州市城市绿化条例》，等等，立法数量在省会城市可能是比较多的，可谓应有尽有。因此，《绣花式治理规定》如果对上述城市治理的每个方面再提出规范要求，那就等于再出一部“城市治理”法典，显然，既没有必要性，又没有可能性。早在2012年，有一个省会城市人大常委会就制定了“城市治理条例”，不过这样的地方性法规很难达到既定的立法目的。《绣花式治理规定》也无法具备这样的功能。这样，《绣花式治理规定》标题中这个词组的中心语“城市治理规定”从根本上也就发挥不了“中心”的作用。
关于该法规的内容，《关于〈广州市绣花式城市精细治理规定（草案）〉的说明》对其作了概括，主要是，明确绣花式城市精细治理的内涵和范围；明确各级政府和相关的单位职责；明确绣花式城市精细治理年度计划的制定程序和具体实际的要求；建立绣花式城市精细治理监督机制。我们大家可以认真研究《绣花式治理规定》“法律条款”的内容，从而分析这个地方性法规是不是满足法的定义，有没有法的本质特征？
1.《绣花式治理规定》调整的对象不是城市治理所涉及的行为主体之间形成的各种社会关系，而仅仅是广州市各级人民政府之间，政府与各部门之间的领导与被领导、监督与被监督的关系。
“法律的调整对象，是指该法律所调整的、以一定主体之间的权利与义务关系的形式反映出来的、特殊的社会关系。调整对象是对某项法律所规范内容的限定，决定着各项具体法律制度设置的范围、内容等方面，因而是整个法案的重要内容”[4]。城市治理是全社会的任务，无论是城市建设，还是城市管理、城市服务，或者安全管理、生态环境管理，等等，各级国家机关，还有公民、法人和其他组织都是参与主体，他们在城市治理中既享有权利（权力），也要承担义务、责任。权利和义务是一切法律规范、法律部门（部门法），甚至整个法律体系的核心内容。“法的运行和操作的整一个完整的过程和机制（如立法、执法、司法、守法、法律监督等），无论其具体形态多么复杂，但终究不过是围绕权利和义务这两个核心内容和要素而展开的：确定权利和义务的界限，合理分配权利和义务，处理有关权利和义务的纠纷与冲突，保障权利和义务的实现，等等”。[5]而《绣花式治理规定》通篇规定的是绣花式城市精细治理年度计划定制、行政机关上下级之间的责任分配、监督机制等，而对城市治理的主要参与者，即公民、法人和其他组织的权利、义务、责任都未作出规定，仅仅在有关条款中明确公众对城市治理享有提出建议、意见和投诉、举报权。因此，一个关于城市治理的地方性法规，没有对行政主体和行政相对人的权利、义务、责任作出规定，那就不可能具备法的本质特征。
2.《绣花式治理规定》的详细的细节内容是典型的上下级行政机关之间的工作部署、安排，不属于法律规范的范畴。
法律规范是社会规范的一种，是一般的行为规则，它具有规范性、抽象性、稳定性。法律规范具有普遍约束力，而且在一定期限内反复适用，它所针对的不是特定的对象，而是不特定的人或事。而《绣花式治理规定》对绣花式城市治理作出的规定，显然不是抽象的，而是具体的；不是长期稳定不变的，而是根据真实的情况的一直在变化可适时调整。比如，《绣花式治理规定》第六条规定，市人民政府应当于每年十二月底前制定完成下一年度的绣花式城市治理年度计划；区人民政府应当于每年一月底前将任务分解到区人民政府工作部门、镇人民政府、街道办事处；政府工作部门应当结合实际于每年二月底前制定完成本部门的治理任务清单，等等，对这些规定的合理性（尽管《立法法》第一百零七条规定，地方性法规的合理性不属于审查的范围）姑且不论，但这个法规的不少规定对政府工作的日程表都进行了安排，一切都变成“法定”，显然不符合地方性法规立法的基本原则。
3.《绣花式治理规定》的各项规定不属于法律规范的范畴，因此不能对违反这个规定的行为设定法律责任。
在法律、法规、规章的法律规范体系中，假定、处理和制裁三要素密切联系，缺一不可，否则就不能构成法律规范。假定是适用法律规范的条件；处理是行为规范本身的基础要求，即以权利和义务的形式规定人们应该做什么，允许做什么，禁止做什么；制裁是指法律规范中对法律关系主体违反法律规范时应当承担何种法律责任的规定。如上所述，《绣花式治理规定》并未调整在绣花式治理城市中一定主体之间的权利、义务关系，而仅仅是对不同层级的行政机关之间的行政职责作了规定。因此，行政机关及其工作人员如果没有履行绣花式治理城市的职责，或者违反了绣花式治理城市的其他有关法律法规，一般来说要承担的也不是法律责任。这样，《绣花式治理规定》作为地方性法规所作出的规定，无论是对行政主体，或者行政相对人，都不是用国家强制力保证它的实施。
《绣花式治理规定》第十二条规定：“各级人民政府及其工作部门、法律和法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织或具有公共服务职能的企业和事业单位违反本规定，不依法履行绣花式城市治理相关职责的，由有权机关责令改正，给予通报批评；情节严重或者导致非常严重后果的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理；构成犯罪的，依照法律来追究刑事责任”，这在本法规中被视为分则中的“法律责任”条款，但它没有存在的法律逻辑基础，因为如上所述，《绣花式治理规定》没有设定公民、法人和其他组织在城市治理中的义务，也就不能因其实施“违背法律规定的行为”而必须承担法律责任，有学者将其称为，没有规定其第一性义务，也就不能追究其第二性义务。用一句更通俗的话讲，叫法无明文规定不得罚。《绣花式治理规定》针对的也仅仅是各级人民政府及其工作部门、法律和法规授权组织“不依法履行绣花式城市治理相关职责的”行为，通常只能按照《公务员法》《行政机关公务员处分条例》及其他有关法律、党的法规、行政法规追究其行政责任、给予党纪处分或行政处分，至于对“不依法履行绣花式城市治理相关职责的”实施其他法律制裁，如行政处罚，或刑事处罚，《绣花式治理规定》的规定在《行政处罚法》《刑法》及其他法律、行政法规中都没有法律依据。因此，《绣花式治理规定》第十二条“法律责任”条款不符合《立法法》第七条规定的“具有针对性和可执行性”的特点。
4.《绣花式治理规定》语言表达不规范的情况相对来说比较突出，该法规在形式上也不具备法律规范的特征
制定法律、法规、规章及其他立法行为与世界上任何事物一样，是内容与形式的辩证统一体，内容系构成事物的一切内在要素的总和；形式系事物内在要素的结构或表现方式。内容与形式之间，内容是主导的一方，内容决定形式，形式为内容服务，但形式又不是消极、被动的，形式对内容有推动作用，形式反作用于内容。立法的形式主要是指文件的篇章结构、条款、语言等外在要素，其中最重要的是语言表达。“通俗地讲，法律语言指的是全民语言在制定和实施法律以及法律科学研究中的具体运用”[6]，在各种法律语言中，立法语言又具有与其他法律语言不同的特点，要求准确、简洁、严谨、庄重、规范。
按理说，《绣花式治理规定》应对城市治理进行规范，但该规定其核心内容并不是对城市规划、建设、管理等领域做调整，而是聚焦于“绣花式”这个概念。显然，该法规对“绣花式”治理城市的各项具体规定用法律语言表达是很难的，因此，政府机关工作报告、工作部署及各类公文常用的语言风格对《绣花式治理规定》的语言必然产生重大影响，导致语言表达不规范的情况相对来说比较突出，如：
“为了践行‘人民城市人民建，人民城市为人民’理念，压实城市治理责任，提高城市治理水平，逐步提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，根据有关法律和法规，结合本市实际，制定本规定”。
“本规定所称绣花式城市治理，是指以绣花般的细心、耐心、巧心，在城市规划、建设、管理、服务、安全、环境等领域和环节，落实精细化治理的理念和要求”。
“推进绣花式城市治理工作应当坚持问题导向，实行计划年度化、任务清单化、落实责任化、监督制度化、奖惩公开化”。
可见，《绣花式治理规定》违背了立法语言的使用规则，不具备法律规范的形式特征。
《广州市绣花式城市治理规定》无论内容或形式，都不符合法律规范的要求，究其实质，不属于法的范畴，仅仅是一个地方的某一项工作部署，本应按照中办、国办《党政机关公文处理工作条例》的规定，由广州市人民政府通过决定、通知、意见等公文形式发布，但广州市却试图使用立法机制将其法治化、规范化，其实并未能如愿。
广州市《绣花式治理规定》通篇都是行政管理工作，没有一点“法规”味道，确实比较少见，并不具普遍性，但也会引起人们的一点思考。《立法法》自2015年、2023年两次修改以后，依法赋予所有设区的市立法权，地方立法不断增幅、增速。各地完善了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，这是地方立法工作的主流。但同样应引起关注的是，全国地方立法，包括地方性法规、地方政府规章，类似、相似于广州市《绣花式治理规定》立法不规范的情况并不少见，有些问题还比较突出，而且有逐步扩大的趋势，似应引起重视。否则，会在某些特定的程度上影响宪法、法律的权威，影响立法工作的健康发展。
本文仅对《广州市绣花式城市治理规定》进行了粗线条的研究，供广州市领导、专家参考，如有不当请指正。至于地方立法究竟存在哪一些问题和不足，出现这样一些问题的原因是什么，应当怎么样才能解决好这样一些问题，这是一个严肃而重要的课题。由于本人对这样一些问题了解、学习、研究都很不够，因此本文没有进一步涉及。相信有许许多多的领导、专家，以及对立法有兴趣、有研究的朋友都会在关心、研究这个问题。
最后，本文借用全国人大常委会赵乐际委员长2023年9月19日在全国地方立法工作座谈会上讲话的最后一句话作为结束语：
[2] 张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社2016年第四版第45页
[3] 张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社2016年第四版第45-47页
[4] 周旺生、张建华主编：《立法技术手册》，中国法制出版社1999年1月第一版，305页
[5] 武钦殿著：《地方立法专题研究—以我国设区的市地方立法为视角》，中国法制出版社2018年3月第1版184页
[6] 潘庆云：《跨世纪的中国法律语言》，华东理工大学出版社1997年版，第2页
作者简介：夏泽民，退休公务员，曾先后在江苏省原泰县常务副县长、县委常委，扬州市人民政府秘书长、扬州市政协副主席等岗位工作。曾兼任扬州仲裁委员会主任、中国仲裁法学研究会副秘书长、扬州市行政法学研究会理事长等职。出版有：《留存在笔记本上的记忆》《行政规范性文件理论与实务研究》。
《广州市绣花式城市治理规定》是广州市人大常委会于2024年8月30日通过，经广东省人大常委会于2024年9月26日批准的广州市地方性法规。市人大、市政府对这个立法项目十分重视，广州市人大常委会城乡建设和环资委负责人在市人大常委会上作出的《关于广州市绣花式城市精细治理规定（草案）〉的说明》提到，立法的目的是为了构建绣花式城市精细治理制度体系，促进整体提升城市治理精细化、品质化水平。这个立法本意无可非议，就城市治理工作而言，法规文本所规定的要求、办法、措施也符合行政决策、执行、管理的一般规律。问题就在于但这些规定都不属于法律规范，不应当将该治理规定纳入地方立法的范畴。
本文不是从立法理论和实践方面对《广州市绣花式城市治理规定》（以下称《绣花式治理规定》）进行系统分析，只是对这个法规的内容和形式有没有法的本质特征进行一点思考。
按照我国现行的法律体系，法的渊源，即法源，最重要的包含法律、行政法规、地方性法规、规章（部门规章和地方政府规章）。地方性法规的立法主体是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，以及设区的市的人民代表大会及其常务委员会，《立法法》第八十条、第八十一条、第八十二条对于它们的立法权限作了具体规定，可见地方性法规属于法的范畴，它应当符合法的定义和法的本质特征。
按照通说，“法是由国家制定或认可的，以权利义务为主要内容的，由国家强制力保证实施的社会行为规范及其相应的规范性文件等的总称。”[1]。根据《监督法》规定，该定义中所指规范性文件不包括行政法规、规章以外的行政规范性文件。基于法的定义，法应当具有区别于其他概念的特征。“法的特征是法的本质的外化，是法与其他现象或事物的基本关系的表现”。“法的特征是法本身所固有的、确定的东西，不能由人们任意地编造或抹杀，主观地增加或减少”[2]。从精准把握法这一科学范畴，加深对法的本质的理解，正确认识法的价值，充分的发挥法的作用等需要出发，可以把法的基本特征概括为以下四点：
法是调整社会关系的行为规范；法是国家制定或认可的行为规范；法是规定权利和义务的社会规范；法是由国家强制力保证实施的社会规范。[3]
法的这些基本特征是它与其他各种道德规范、社团规范、技术规范、法人规章等规范性文件的本质区别，也是界定各类国家机关的各种公文是不是属于法的范畴的检验标准。因此，《绣花式治理规定》作为地方性法规，就一定要具有法的基本特征，否则就不属于法的范畴。
二、《广州市绣花式城市治理规定》的标题本身不具规范性，法规的内容又与标题不一致，导致这个治理规定不像是地方性法规，似乎只能是一个地方的工作部署
《绣花式治理规定》在形式结构上，除了标题外，法规条文共13条，不分章节，但按照其内在逻辑结构分析，总则、分则、附则的内容都实际存在，这与其他不分章节的地方法规、规章基本相似。
无论是法规、规章，或者行政规范性文件，文件的标题具有统领、规范、指引的作用，它不仅高度概括反映文件的实质性内容，而且对法律规范适用的范围、效力等级作出界定，文件的内容必须与标题相吻合。但《绣花式治理规定》的内容与标题明显脱节，标题未能发挥引领作用。
1.《绣花式治理规定》的标题使用“绣花式”这个词明显不当。“绣花式”这类词语从来源上看，是由比喻的修辞手法形成的，具有形象生动的意义特征，但是在表意上不具备法律语言要求的精确性。“绣花式”这个词在一般公文及工作部署、讲话、新闻报道中能够正常的使用，但在法律规范中出现明显不合适。
2.《绣花式治理规定》的内容与标题不一致。本人为了解地清清楚楚本法规标题《广州市绣花式城市治理规定》的内涵，专门请教了一位语言学教授，对其语法结构可以进行了分析。“绣花式城市治理规定”这个词组属于偏正结构，“城市治理”是中心语，是“正”，表示事物的核心意义，而“绣花式”是“偏”，是中心语的修饰语。但从《绣花式治理规定》总则、分则、附则的内容看，对“城市治理”这个重要的概念没有界定和详细阐释，而把重点放在修饰语“绣花式”的释义上，结果主次颠倒。
3.《绣花式治理规定》的内容没有必要，也不可能把调整的重点确定在城市治理上。该规定第二条称，本规定应调整城市规划、建设、管理、服务、安全、环境等领域和环节，落实精细化治理的理念和要求。从广州市人大常委会官网获提的资料看，自1996年以来，已制定上述各类地方性法规接近100部，如《广州市城市规划条例》《广州市历史背景和文化名城保护条例》《广州市城市绿化条例》，等等，立法数量在省会城市可能是比较多的，可谓应有尽有。因此，《绣花式治理规定》如果对上述城市治理的每个方面再提出规范要求，那就等于再出一部“城市治理”法典，显然，既没有必要性，又没有可能性。早在2012年，有一个省会城市人大常委会就制定了“城市治理条例”，不过这样的地方性法规很难达到既定的立法目的。《绣花式治理规定》也无法具备这样的功能。这样，《绣花式治理规定》标题中这个词组的中心语“城市治理规定”从根本上也就发挥不了“中心”的作用。
关于该法规的内容，《关于〈广州市绣花式城市精细治理规定（草案）〉的说明》对其作了概括，主要是，明确绣花式城市精细治理的内涵和范围；明确各级政府和相关的单位职责；明确绣花式城市精细治理年度计划的制定程序和具体实际的要求；建立绣花式城市精细治理监督机制。我们大家可以认真研究《绣花式治理规定》“法律条款”的内容，从而分析这个地方性法规是不是满足法的定义，有没有法的本质特征？
1.《绣花式治理规定》调整的对象不是城市治理所涉及的行为主体之间形成的各种社会关系，而仅仅是广州市各级人民政府之间，政府与各部门之间的领导与被领导、监督与被监督的关系。
“法律的调整对象，是指该法律所调整的、以一定主体之间的权利与义务关系的形式反映出来的、特殊的社会关系。调整对象是对某项法律所规范内容的限定，决定着各项具体法律制度设置的范围、内容等方面，因而是整个法案的重要内容”[4]。城市治理是全社会的任务，无论是城市建设，还是城市管理、城市服务，或者安全管理、生态环境管理，等等，各级国家机关，还有公民、法人和其他组织都是参与主体，他们在城市治理中既享有权利（权力），也要承担义务、责任。权利和义务是一切法律规范、法律部门（部门法），甚至整个法律体系的核心内容。“法的运行和操作的整一个完整的过程和机制（如立法、执法、司法、守法、法律监督等），无论其具体形态多么复杂，但终究不过是围绕权利和义务这两个核心内容和要素而展开的：确定权利和义务的界限，合理分配权利和义务，处理有关权利和义务的纠纷与冲突，保障权利和义务的实现，等等”。[5]而《绣花式治理规定》通篇规定的是绣花式城市精细治理年度计划定制、行政机关上下级之间的责任分配、监督机制等，而对城市治理的主要参与者，即公民、法人和其他组织的权利、义务、责任都未作出规定，仅仅在有关条款中明确公众对城市治理享有提出建议、意见和投诉、举报权。因此，一个关于城市治理的地方性法规，没有对行政主体和行政相对人的权利、义务、责任作出规定，那就不可能具备法的本质特征。
2.《绣花式治理规定》的详细的细节内容是典型的上下级行政机关之间的工作部署、安排，不属于法律规范的范畴。
法律规范是社会规范的一种，是一般的行为规则，它具有规范性、抽象性、稳定性。法律规范具有普遍约束力，而且在一定期限内反复适用，它所针对的不是特定的对象，而是不特定的人或事。而《绣花式治理规定》对绣花式城市治理作出的规定，显然不是抽象的，而是具体的；不是长期稳定不变的，而是根据真实的情况的一直在变化可适时调整。比如，《绣花式治理规定》第六条规定，市人民政府应当于每年十二月底前制定完成下一年度的绣花式城市治理年度计划；区人民政府应当于每年一月底前将任务分解到区人民政府工作部门、镇人民政府、街道办事处；政府工作部门应当结合实际于每年二月底前制定完成本部门的治理任务清单，等等，对这些规定的合理性（尽管《立法法》第一百零七条规定，地方性法规的合理性不属于审查的范围）姑且不论，但这个法规的不少规定对政府工作的日程表都进行了安排，一切都变成“法定”，显然不符合地方性法规立法的基本原则。
3.《绣花式治理规定》的各项规定不属于法律规范的范畴，因此不能对违反这个规定的行为设定法律责任。
在法律、法规、规章的法律规范体系中，假定、处理和制裁三要素密切联系，缺一不可，否则就不能构成法律规范。假定是适用法律规范的条件；处理是行为规范本身的基础要求，即以权利和义务的形式规定人们应该做什么，允许做什么，禁止做什么；制裁是指法律规范中对法律关系主体违反法律规范时应当承担何种法律责任的规定。如上所述，《绣花式治理规定》并未调整在绣花式治理城市中一定主体之间的权利、义务关系，而仅仅是对不同层级的行政机关之间的行政职责作了规定。因此，行政机关及其工作人员如果没有履行绣花式治理城市的职责，或者违反了绣花式治理城市的其他有关法律法规，一般来说要承担的也不是法律责任。这样，《绣花式治理规定》作为地方性法规所作出的规定，无论是对行政主体，或者行政相对人，都不是用国家强制力保证它的实施。
《绣花式治理规定》第十二条规定：“各级人民政府及其工作部门、法律和法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织或具有公共服务职能的企业和事业单位违反本规定，不依法履行绣花式城市治理相关职责的，由有权机关责令改正，给予通报批评；情节严重或者导致非常严重后果的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理；构成犯罪的，依照法律来追究刑事责任”，这在本法规中被视为分则中的“法律责任”条款，但它没有存在的法律逻辑基础，因为如上所述，《绣花式治理规定》没有设定公民、法人和其他组织在城市治理中的义务，也就不能因其实施“违背法律规定的行为”而必须承担法律责任，有学者将其称为，没有规定其第一性义务，也就不能追究其第二性义务。用一句更通俗的话讲，叫法无明文规定不得罚。《绣花式治理规定》针对的也仅仅是各级人民政府及其工作部门、法律和法规授权组织“不依法履行绣花式城市治理相关职责的”行为，通常只能按照《公务员法》《行政机关公务员处分条例》及其他有关法律、党的法规、行政法规追究其行政责任、给予党纪处分或行政处分，至于对“不依法履行绣花式城市治理相关职责的”实施其他法律制裁，如行政处罚，或刑事处罚，《绣花式治理规定》的规定在《行政处罚法》《刑法》及其他法律、行政法规中都没有法律依据。因此，《绣花式治理规定》第十二条“法律责任”条款不符合《立法法》第七条规定的“具有针对性和可执行性”的特点。
4.《绣花式治理规定》语言表达不规范的情况相对来说比较突出，该法规在形式上也不具备法律规范的特征
制定法律、法规、规章及其他立法行为与世界上任何事物一样，是内容与形式的辩证统一体，内容系构成事物的一切内在要素的总和；形式系事物内在要素的结构或表现方式。内容与形式之间，内容是主导的一方，内容决定形式，形式为内容服务，但形式又不是消极、被动的，形式对内容有推动作用，形式反作用于内容。立法的形式主要是指文件的篇章结构、条款、语言等外在要素，其中最重要的是语言表达。“通俗地讲，法律语言指的是全民语言在制定和实施法律以及法律科学研究中的具体运用”[6]，在各种法律语言中，立法语言又具有与其他法律语言不同的特点，要求准确、简洁、严谨、庄重、规范。
按理说，《绣花式治理规定》应对城市治理进行规范，但该规定其核心内容并不是对城市规划、建设、管理等领域做调整，而是聚焦于“绣花式”这个概念。显然，该法规对“绣花式”治理城市的各项具体规定用法律语言表达是很难的，因此，政府机关工作报告、工作部署及各类公文常用的语言风格对《绣花式治理规定》的语言必然产生重大影响，导致语言表达不规范的情况相对来说比较突出，如：
“为了践行‘人民城市人民建，人民城市为人民’理念，压实城市治理责任，提高城市治理水平，逐步提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，根据有关法律和法规，结合本市实际，制定本规定”。
“本规定所称绣花式城市治理，是指以绣花般的细心、耐心、巧心，在城市规划、建设、管理、服务、安全、环境等领域和环节，落实精细化治理的理念和要求”。
“推进绣花式城市治理工作应当坚持问题导向，实行计划年度化、任务清单化、落实责任化、监督制度化、奖惩公开化”。
可见，《绣花式治理规定》违背了立法语言的使用规则，不具备法律规范的形式特征。
《广州市绣花式城市治理规定》无论内容或形式，都不符合法律规范的要求，究其实质，不属于法的范畴，仅仅是一个地方的某一项工作部署，本应按照中办、国办《党政机关公文处理工作条例》的规定，由广州市人民政府通过决定、通知、意见等公文形式发布，但广州市却试图使用立法机制将其法治化、规范化，其实并未能如愿。
广州市《绣花式治理规定》通篇都是行政管理工作，没有一点“法规”味道，确实比较少见，并不具普遍性，但也会引起人们的一点思考。《立法法》自2015年、2023年两次修改以后，依法赋予所有设区的市立法权，地方立法不断增幅、增速。各地完善了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，这是地方立法工作的主流。但同样应引起关注的是，全国地方立法，包括地方性法规、地方政府规章，类似、相似于广州市《绣花式治理规定》立法不规范的情况并不少见，有些问题还比较突出，而且有逐步扩大的趋势，似应引起重视。否则，会在某些特定的程度上影响宪法、法律的权威，影响立法工作的健康发展。
本文仅对《广州市绣花式城市治理规定》进行了粗线条的研究，供广州市领导、专家参考，如有不当请指正。至于地方立法究竟存在哪一些问题和不足，出现这样一些问题的原因是什么，应当怎么样才能解决好这样一些问题，这是一个严肃而重要的课题。由于本人对这样一些问题了解、学习、研究都很不够，因此本文没有进一步涉及。相信有许许多多的领导、专家，以及对立法有兴趣、有研究的朋友都会在关心、研究这个问题。
最后，本文借用全国人大常委会赵乐际委员长2023年9月19日在全国地方立法工作座谈会上讲话的最后一句话作为结束语：
[2] 张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社2016年第四版第45页
[3] 张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社2016年第四版第45-47页
[4] 周旺生、张建华主编：《立法技术手册》，中国法制出版社1999年1月第一版，305页
[5] 武钦殿著：《地方立法专题研究—以我国设区的市地方立法为视角》，中国法制出版社2018年3月第1版184页
[6] 潘庆云：《跨世纪的中国法律语言》，华东理工大学出版社1997年版，第2页
作者简介：夏泽民，退休公务员，曾先后在江苏省原泰县常务副县长、县委常委，扬州市人民政府秘书长、扬州市政协副主席等岗位工作。曾兼任扬州仲裁委员会主任、中国仲裁法学研究会副秘书长、扬州市行政法学研究会理事长等职。出版有：《留存在笔记本上的记忆》《行政规范性文件理论与实务研究》。
