通过法律和政策实施治理，不仅仅是指中央层面的立法和政策，也包括地方因地制宜制定的立法、政策和制度等。其中，基层治理立法是强化基层法律政策实施的重要方式。由于基层事务过于琐碎，而且各地区所面临的治理问题大相径庭，通过全国统一的立法提取“最大公约数”，不仅难度大，而且易引起法律规则的抽象化，缺乏针对性。而通过发挥地方立法的及其重要的作用，有利于提高地方立法和政策与民众关切的契合度，可以有明确的目的性地解决本地区的痛点、难点问题。

  完善地方立法，需要合理划分省级和设区市两级的立法权限。2023 年修正的《立法法》赋予了设区市对于基层治理方面的立法权。设区的市作为最低的立法层级，同基层实践的距离最为接近。未来地方立法的布局应当逐步向设区的市倾斜，省级、设区的市之间重叠的立法事项应当先由设区的市行使，在设区的市能够较好地进行规制时，省级立法主体不应行使立法权；只有在设区的市依靠自身能力没有办法解决或者省级立法主体进行立法效果更好的情形下，才应由省级立法主体行使立法权。这样的权限配置成为了地方政权机构提供的公共产品与服务的表现形式，为地方政治和社会主体提供了协作平台，有利于激发基层的创新活力。

  推进基层法治建设，要关注设区的市的现实立法需求。根据我们国家《立法法》的规定，我国设区的市的立法权仅限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史背景和文化保护、基层治理保护等事项，立法的权限范畴略显狭窄。通过立法对社会公众最为关心、最为直接和现实的利益问题加以回应，是化解基层治理过程中法律规范与实践运行“两张皮”的重要对策。因此，未来应当将涉及具体民生问题和社会公共管理的事项纳入设区的市的立法范围，及时通过地方立法对本地区常常会出现的痛点难点问题进行解决，加强对网络违法、食品药品安全、农民工维权、土地拆迁补偿等比较突出的社会热点问题的立法。

  地区立法要关注法治的生成规律。法治的生成应当来源于社会交往的实践，中国的法治之路必须依靠中国人民的实践，一个社会中现代法治的形成及其运作需要大量具体的、地方性知识，这些知识是同亿万中国人的价值、观念、心态以及行为相联系的，因此地方的立法目标应当是逐步形成一套与人们社会生活相适应的规则体系。提高立法的针对性，要建立健全地方立法的民主参与途径，拓展民主立法渠道，强化立法过程的实际调研，引入专家评估机制，从而提升立法的民主化、科学化程度。

  立法过程应当体现时效性，防止过度程序化造成立法的时滞。立法程序的正当是立法结果正当的必要保障，但是立法程序本身也应当符合正当性。过于漫长的立法程序不仅会造成立法内容的庞杂和效率低下，同时也会导致相关社会问题得不到及时、有效的立法回应，可能错失通过立法推动治理的最佳时机。因此，应当加强完善地方立法程序，提高地方公共产品和服务的供给能力。另外，还应当完善立法后跟踪评价机制，根据社会经济发展变化及时对立法中不合时宜的内容做调整。

  探索跨地域合作立法的新模式，提高治理资源的利用效能。例如，对于环境污染（尤其是水体污染、大气污染）、生态文明建设、交通通信、互联网等具有跨地域性的事项，可由多个地区共同立法，合理划分各地责任，从而避免原先严格属地化治理而带来的各管一段、重复治理的弊端。

  基层政府作为社会治理的直接主体，肩负着维护基层社会和谐稳定、推动地方经济社会持续健康发展、提供公共产品与服务的多重责任，但是基层政府短缺的治理资源、粗糙的治理方式和错位的治理内容成为了当下制约基层政府治理的主要障碍。党的二十届三中全会提出，要制定乡镇（街道）履行职责事项清单，健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，加强乡镇（街道）服务管理力量。这一重大的工作部署，是对基层治理现实的有效回应。因此，提高基层政府治理的有效性也应当从上述方面着手方可取得成效。

  解决基层政府治理资源短缺问题，推动基层法律政策的实施需要释放基层“人少事多”的执行压力。提高基层政府治理的有效性，需要整合基层治理资源，解决权力碎片化的问题，克服政策执行千头万绪、条块协同困难等问题。在公共服务方面，要优化基层政府机构设置，强化服务职能，将与公共服务相关的政府部门、事业单位均加以整合，建立乡镇、街道一级的公共服务中心，实现公共服务标准化。在基层执法方面，加强执法资源整合，完善综合执法改革，乡镇、街道执法体制改革，减少执法扰民现象的发生。探索优化网格化治理模式，推动网格管理同信息化平台的资源整合，加强部门之间的信息共享，提高治理效率。

  基层政府治理要关注治理内容的社会实效性，提升社会公众的政治效能感。学者的研究表明，对政府对自身的利益诉求进行及时回应，有利于提高公众的政治效能感，来提升其参与公共事务的动力。将基层政府的工作重心转移到涉及基层民众切身利益的事项上来，加强对农业技术服务、农业基础设施建设、农村留守老人的养老和赡养问题、留守儿童的生活和教育问题的关注力度，防止“涂脂抹粉”或者“锦上添花”的马路政绩或者形象工程的出现。对于公共服务相关事项的决策要注重吸收公民代表参与，强化决策结果的公开公示，建立健全异议反馈机制，兼顾决策效率与决策民主。治理重心的转变有利于加强社会公众对政府的亲和力，从而树立其公信力和权威性。

  基层干部要强化法治思维，尤其要强化权利保障的思维。现代社会是权利的时代，公权力既要有所作为，切实保护私权利的正常行使和实现，同时也要有所不为，不能损害民众利益或者与民争利。这就要求我们在立法、执法、司法等所有的领域和环节，都必须贯彻执行好党的群众路线，尊重和保障人权，坚持法律面前人人平等，依法保护一切当事人的程序权利和实体权益，使受到侵害的权利依法得到保护，使违法犯罪行为依法受到制裁和惩罚，努力实现社会公平正义。同时，在法律逻辑的前提下，要关注法律与情理之间的关系，处理法与情的关系是衡量法治思维的重要标准。中国传统上是重情理的社会，思考问题、作出评判时，首先考虑的是情理，思考问题的逻辑顺序是“情、理、法”。在现代社会，法治思维重视法律逻辑但并不排斥“情理”，而是在法律逻辑的前提下关注情理。当情理法发生冲突时，要协调情理法的关系，应当懂情理、明事理、讲法理。

  强化对基层组织法治实施成效的考核。要把法治实施成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。在提拔使用干部方面，要把法治能力作为重要的内容。对于具有法治能力或者法治能力强的干部要优先使用。诚如我们党在十八届四中全会所要求的那样，要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。在相同条件下，要优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。这是确保领导干部具有必要法治能力的组织措施，对于提高领导干部的法治能力具有很重要的推动作用。

  基层政府治理要努力追求公平正义。公平正义是法治的生命线，也是我们党始终追求的崇高价值目标。以人民为中心的执政理念决定了基层治理必须追求公平正义、保护人民权益。党的十九届四中全会提出要健全社会公平正义法治保障制度。基层工作虽然琐碎，但却关乎民生冷暖，直接维系着社会公平正义。基层治理应当更看重发挥法治的社会价值评判导向，确立社会成员的基本行为标准。对于民众的合理化、差异化的利益诉求，不能简单粗暴地“一刀切”，而要更多依靠人性化、制度化、法治化的方式寻求解决对策。

  面对复杂的、棘手的基层公共事务，推进政府体系内部、政府与外部社会和市场之间的协同合作，实现社会共同治理是公共治理创新之道。社会共治本质上是一种参与式、合作式的治理机制。建立有效的社会共治机制要关注中国社会的文化特质，通过文化重建社会信任，通过“互惠”促进社会团结与合作。

  公权与私权合作的社会共治机制应该事先有制度保障劣势方有能力有一定的要求优势方披露真实信息，并由此提升信号的可观测性和可证实性，进而维系其信任系统的有效性。目前在公共政策领域的需求日趋复杂化，单一的数据信息源已经越来越难以满足这种需求。在数字时代，政府治理的重点是整合多数据源的公共管理模式。信息的公开与共享有利于破除信息孤岛，为其他社会主体参与治理提供行动依据，同时提升对政府的信任。

  畅通社会公众参与途径，在基层政府的监督引导之下建立良性的、以基层社会成员利益作为纽带的基层组织架构，从而引导、激励公众参与到资源的使用、分配和对基层组织未来规划等公共事务的讨论中来。一方面，要进一步完善《城市居民委员会组织法》《农村村民委员会组织法》等有关规定法律和实施细则，对基层群众自治组织进行实质性赋权，界分基层政府与基层群众自治组织的职责权限，压缩基层政府越俎代庖的空间；同时也加强基层群众自治组织的法律约束，完善监督机制，扭转公共事务私人化的倾向。另一方面，积极培育同基层生产生活紧密关联的农业服务、养老服务、医疗卫生服务、法律公益服务、灾害救援、公益慈善等领域的社会组织，增强基层社会的组织活力，减少原子化社会所带来的社会生活无序性。

  建立完善社会力量动员机制，发挥社会化动员方式的及其重要的作用，以互惠互利作为价值导向实现不同利益主体的合作共赢。在这一过程中，可借助情感工具避免单纯的利益导向，采用物质激励与非物质激励并重的方式提高多元主体参与治理的积极性。

  完善多元化的纠纷解决机制。通过立法对较为成熟的诉讼外纠纷解决机制加以规范，培育民间纠纷解决机制的自治性，发挥民间纠纷解决机制在维系社会和共同体的凝聚力和自治、维护社会秩序等方面的社会功能。坚持公益导向与社会导向的民间纠纷调解服务机构的发展格局，政府部门在支持自治性调解组织、行业协会、公益组织进行公益性调解外，允许营利性的纠纷调解服务机构获取相应对价。同时，探索设立救济赔偿公益基金，强化对环境污染纠纷、交通事故纠纷、医疗纠纷当事人获得救济的可及性。

  推动基层治理的法律实施，社会成员是行动的主体。如果社会成员的规则意识、公共意识始终没有提高，那么法律政策在基层实施的“最后一公里”也无法打通。因此，推动基层治理的法律政策实施不仅要在体制机制上做调整，使其适应基层治理的要求，并且要增强公众对于基层治理的主体性意识，促进社会成员守法自律，让法治成为社会成员日常生活中一种普遍遵循的基本规则和生活方式。

  从治理的功能看，任何治理都是对权威的运用，没有权威也就没有治理。推进基层治理的法律政策实施，需要强化法治文化培育，重新塑造法律的权威。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。塑造法的权威，需要有法的社会基础。为提升普法的效果，树立法律的权威，就必须克服普法过程中重形式、走过场、重说教的弊病，在利用国家力量推动法治建设的同时，积极动员社会力量的参与，通过新媒体等多样化的形式吸引民众对法律的关注，通过法律通俗化避免专业术语堆砌所致的人民对法的排斥，通过公益性的法律服务使民众在解决自身问题的过程中切身培育对法律的信赖。

  法治不仅包括狭义的法律规范，还包括更为广义的软法等非正式规则。运用道德教化、村规民约、行业协会（商会）自律规章、群团组织管理规定等柔性之“法”从精神上实现规则意识的教化，避免法律万能主义倾向而压制道德、情理、习俗的观念，贯通哲理、法理与情理，提高法律同其他社会规则的契合性，实现法治中有自治、德治。针对基层中常常会出现的宗族派系矛盾、邻里纠纷、婚丧嫁娶铺张浪费等不宜通过法律直接干预但又存在影响社会稳定的风险点时，能够最终靠制定村规民约、负面清单等形式，推动良好秩序的形成。逐步推动社会信用体系建设，通过有组织的社会公共舆论，发挥信用在社会治理中的及其重要的作用。由于信用机制涉及监管对象的诸多权益，声誉机制与信用联合惩戒机制不正确使用会对治理对象合法权利造成侵害，因此信用治理必须在法律的框架内实施，以实现信用与法治的双向互动。同时，应当防止信用治理扩张和泛化的趋势，遏制信用惩戒滥用的倾向，合理把握信用监管的适合使用的范围，禁止不当关联，避免治理的恣意与任性。

  总之，推进基层治理法律政策实施，需要从基层社会的现实出发寻找应对之策。树立法治权威，需要加强法律规则对基层民众切身利益的关注，通过完善地方立法，改善基层政府的治理方式，及时对涉及民众切身利益的事项予以回应，多元主体、多种方式强化基层民众同公共事务的关联，以“德治”“自治”促进“法治”，以制度理性彰显人文关怀，来提升基层治理水平。

  来源：《社会治理》2024年第6期，节选自《基层法律政策实施体系的理念与建构——基于社会治理法治化的视角》一文，囿于篇幅，公号舍去注释和参考文献返回搜狐，查看更加多